El Superior Tribunal de Justicia de la Provincia volvió a revertir la decisión judicial acerca de la candidatura de Claudio Queno a la Intendencia de Tolhuin y, a horas del comicio, lo puso nuevamente en condiciones legales de aspirar a un tercer mandato consecutivo.
El fallo del Superior Tribunal, que anula la reciente resolución de la Cámara de Apelaciones, fue firmada por sólo dos jueces Javier Darío Muchnik y Carlos Gonzalo Sagastume, por encontrarse la presidenta María del Carmen Battaini “en uso de licencia”.
Con una sucesión de fallos contrapuestos, el sistema judicial de la Provincia viene así a enturbiar aún más un proceso electoral ya confuso para los habitantes de Tolhuin, aplicando criterios disímiles y diametralmente opuestos en un caso que condiciona rotundamente el futuro de la pequeña comuna.
La candidatura de Claudio Queno a postularse por tercera vez consecutiva (en contra de los dictados de la Constitución Provincial) fue en primera instancia habilitada por el Juez Electoral Alejandro Fernández, fallo que fue impugnado por el PRO que obtuvo dictamen a su favor de la Cámara de Apelaciones.
Ahora, respondiendo a un recurso de Casación interpuesto por el Frente para la Victoria, el Superior Tribunal contradice tal fallo, lo revierte y decide finalmente que el por dos veces intendente de Tolhuin podrá intentar mantenerse en el sillón por cuatro años más.
Texto completo del fallo:
ACUERDO:
En la ciudad de Ushuaia, capital de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, a los 19 días del mes de junio del año dos mil quince, se reúnen en acuerdo Ordinario los miembros del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia, Sres. Jueces Javier Darío Muchnik y Carlos Gonzalo Sagastume, para dictar pronunciamiento en el recurso interpuesto en los autos caratulados “Alianza Frente Para la Victoria s/ Registro de Candidatos Municipales Tolhuin” -expte Nº 2296/15 – STJ – SR. La Sra. Juez María del Carmen Battaini no participa del presente acuerdo por encontrarse en uso de licencia.
ANTECEDENTES:
- Se presenta a fs. 351/366 la agrupación política Frente para la Victoria y Claudio E. Queno interponiendo recurso extraordinario de casación contra la sentencia de la Sala Civil de la Cámara de Apelaciones de fs. 261/283. En tal sentido, piden sea casada esa decisión, se desestime el recurso de Propuesta Republicana – Pro y se mantenga, de ese modo, el rechazo de la impugnación formulada.
Afirman que, no obstante la falta previsión legal, el Tribunal debe atender las cuestiones de orden constitucional que plantean. Exponen, en prieta síntesis, que debe tramitarse el mencionado recurso en forma directa ante este Tribunal toda vez que el escaso tiempo restante para las elecciones impide seguir las reglas que, de ordinario, determinan el recurso de que se trata.
Postula la nulidad del fallo atacado por carecer de mayoría de opinión. Señala, asimismo, que el Dr. Loffler, antes de emitir pronunciamiento en la sentencia impugnada, se había excusado en el expediente principal, siendo el presente un incidente de aquél; dice afectado el principio del juez imparcial.
Se queja de haber sido conceptualizado como indiferente el cambio de Comuna a Municipio y que de este modo se afecta la autonomía Municipal.
Sostiene que lo decidido se contrapone al precedente “Garramuño”.
Afirma vulnerados los derechos políticos del candidato y del Frente para la Victoria.
Finalmente se pone de relieve el menoscabo al debido proceso electoral, pues el tener que elegir otro candidato en el escasísimo tiempo que resta para la elección le impedirá hacer campaña, impidiendo su real participación en el acto electoral.
II El mismo día de la presentación, por presidencia, se aceptó el trámite pedido, se acortó el pertinente plazo para el traslado, se dispuso dar inmediata vista al Sr. Fiscal ante este Tribunal y se requirió el envío de las actuaciones al Juzgado Electoral.
III. Propuesta Republicana – Pro contestó el traslado mediante su presentación de fs. 377/378, pidiendo se rechace in limine el recurso.
- El Sr. Fiscal ante el Estrado se expidió conforme a su dictamen de fs. 380/384, expresando que debe desestimarse el recurso.
Llamados los Autos al Acuerdo –v. fs. 385– queda el proceso en condiciones de ser resuelto de conformidad al sorteo practicado a fs. 386.
VOTO DEL JUEZ JAVIER DARÍO MUCHNIK:
- Que como cuestión preliminar, procede analizar el planteo efectuado ante este Tribunal de conformidad a las previsiones del recurso de casación, en sentido general y como la vía procesal idónea para que un caso pueda arribar a este Superior Tribunal de Justicia, con relación a las particularidades del “sub exámine”.
Que la necesidad de que el caso sea resuelto jurisdiccionalmente, en el ámbito provincial y en tiempo oportuno, obliga al Tribunal a la generación instrumental de mecanismos lo suficientemente ágiles para permitir ello, sin que tal objetivo vaya en mengua de los derechos de las partes a aportar sus legítimas opiniones sobre el asunto a resolver.
En tal sentido la premura del tema a decidir, frente a la inminencia del evento eleccionario y los derechos en debate, permiten la adopción de alternativas que restrinjan reglas procesales, pensadas para situaciones “ordinarias”, sin que dicha restricción afecte esencialmente el derecho que en definitiva tutelan.
La sede natural de interposición de cualquier recurso de casación, es el mismo tribunal que dictó el fallo que se pretende cuestionar y, los plazos procesales previstos, en cada caso, están también establecidos para permitir la posibilidad de que todas las partes se manifiesten.
Tales reglas procesales fueron creadas con objetivos orientados a un proceso en el que las posibilidades de sus partes de ser oídos, es el presupuesto necesario de cualquier resolución jurisdiccional.
Sin embargo, esas reglas, no pueden tener un alcance tal que impidan o anulen el derecho o garantía tenido en mira para su realización. Las reglas procesales son instrumentos que deben estar al servicio de la posibilidad de concreción del derecho sustantivo y no al revés.
Por ello, si se entiende y acepta legalmente que este Tribunal se encuentra facultado a efectuar el análisis de admisibilidad de cualquier recurso de casación, mediando la previa intervención del mismo órgano judicial que dictó el fallo que se quiere controvertir, también resulta razonable que tal función pueda realizarla aún sin dicha previa intervención y frente a situaciones absolutamente extraordinarias como las que se debaten en estas actuaciones. Las necesidades de dar certidumbre a una comunidad que se presta a asistir el próximo domingo 21 del corriente, a ejercer el derecho ciudadano más caro al sistema democrático que nos rige, como lo constituye elegir a las personas que representaran sus destinos institucionales, resultan suficiente motivo para permitir, en este particular caso, la restricción de aquella normativa procesal, pensada y diagramada para situaciones en las que la urgencia del caso a resolver no impide su plena vigencia, sin afectar mortalmente la garantía constitucional a una tutela judicial efectiva.
Lo mismo ocurre con los plazos procesales, instaurados al solo efecto de hacer operativas las posibilidades de conocimiento concreto del caso judicial a sus partes y jueces que deben resolver. Y si bien su acortamiento, ante la emergencia, solo se traduce en el mayor esfuerzo que todos los participantes del proceso deben realizar, tal labor resulta proporcional a la importancia de los derechos en debate y al proceso electoral en marcha, cuya realización debe poder ser materializada, en principio, en los plazos indicados por otro Poder del Estado. El interés ciudadano bien vale como contexto adecuado, en este particular caso, para alentarnos a la adopción de mecanismos abreviados que, sin afectar derechos y en el marco legal permitido, mejor permitan una decisión judicial oportuna.
Repárese en este sentido en que el artículo 36 inciso “o” de la ley 110, faculta a este Superior Tribunal de Justicia al dictado de acordadas instrumentales de los códigos de procedimiento, con la clara orientación de permitir una articulación adecuada entre reglas instrumentales y derechos tutelables. Siendo el presente uno de aquellos casos excepcionalísimos en que, por sus propias implicancias, el transcurso “natural” del procedimiento previsto y pensado para una generalidad abstracta de situaciones, no se coordina con las obligaciones de certeza que ante la emergencia, el Poder Judicial debe aportar. Obvio resulta remarcar, que si la referida facultad legal puede ejercerse mediante el dictado de una acordada, también puede instrumentarse en el marco de un fallo judicial y aún previamente, por disposición de Presidencia quien resulta el representante natural del cuerpo y actúa de consuno para la mejor administración de los casos que arriban al Tribunal (art. 39 inc. “b”; “d”; “g” y “j” de la ley 110).
Lo expuesto no hace más que reflejar fielmente un principio fundamental del sistema jurídico: La preeminencia de la Constitución por sobre las leyes ordinarias. (cfr. Falcon-Leguisamón-Salgado-Trionffeti-Verdaguer. “Tratado de Derecho Procesal Constitucional”, Tomo II, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe Noviembre de 2010, página 15.). Así tiene dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación “Las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias”, tal lo expuesto en el célebre caso “Siri” en el que se dio tratamiento a una problemática que no contaba, en aquél momento, con encuadre procesal concreto de manifestación, sentando las bases para el actual procedimiento de amparo previsto ya en la cúspide de la pirámide jurídica de nuestro país.
Y la misma línea de interpretación fue sostenida por la actual CSJN en el caso “Halabi”: “Esta Corte ha dicho que donde hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo valer toda vez que sea desconocido; principio del que ha nacido la acción de amparo…”, extremo que fue utilizado por el máximo Tribunal del País para fundar el principio ya referido en términos de aceptar que las limitaciones de las leyes reglamentarias no pueden constituir obstáculos para la vigencia efectiva de garantías. Esto constituye una buena consecuencia de lo sostenido en el último párrafo del voto de la mayoría en “Siri”: “Los preceptos constitucionales tanto como la experiencia institucional del país reclaman de consuno el goce y ejercicio pleno de las garantías individuales para la efectiva vigencia del Estado de Derecho e imponen a los jueces el deber de asegurarlas”.
Entonces y como fácilmente podrá apreciarse, si el lugar de interposición de un recurso y los plazos procesales fueron previstos con un objetivo concreto; si tal objetivo no impide en el primer caso, que sea este mismo Tribunal el que analice la admisibilidad del recurso aún en una segunda oportunidad; si la omisión de ese primer análisis de admisibilidad no impide y, antes bien, obliga al Tribunal “ad quem” a efectuar su propio análisis; si los plazos procesales tienen por justificación la posibilidad de que las partes y el mismo Tribunal se expidan y ello se encuentra respetado y cumplido, aún con márgenes acotados, pero sobre una circunstancia que en cualquier caso conocen, en tanto vienen actuando en instancias anteriores y, para la situación de la parte actora, solo se trata de conocer y decir, si así lo estima conveniente, los alcances del recurso interpuesto; si los jueces deben “asegurar” la vigencia de garantías constitucionales, sin que requisitos meramente instrumentales puedan impedirlo; si el caso puesto a conocimiento del Tribunal involucra el examen de alguna de dichas garantías, en cuanto se pretende introducir una cuestión federal y el tiempo para ello se encuentra fatalmente predeterminado por circunstancias que escapan a su órbita de competencia; si, finalmente, los tribunales inferiores se expidieron sin que quepa aquí señalar entonces ningún tipo de salto de instancia y las partes fueron ya notificadas de ello, adquiere justificación suficiente y necesaria con apoyo directo en el Principio de Razonabilidad que dimana implícitamente del artículo 28 de la Constitución Nacional y 50 de la Constitución Provincial, la celeridad de los mecanismos procesales para permitir el adecuado y oportuno abordaje jurisdiccional de este Superior Tribunal de Justicia sobre la materia en discusión, cuya obligada intervención no puede ser soslayada, ante la cuestión federal planteada. (cfr., arg. arts. 29 inc. “c” y d”, 30 y 31 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
- Agrego que el recurso intentado es admisible en virtud de atacarse una sentencia con fuerza de definitiva dictada por la segunda instancia (art. 285 del CPCCLRyM).
La circunstancia de no contemplárselo en el código electoral no impide su admisión pues, de acuerdo a la ley ritual como se ha visto, son susceptibles de casación las decisiones finales de la instancia de apelación. El Tribunal acepta rutinariamente los recursos de casación que impugnan decisiones de la Sala Penal de la Cámara de Apelaciones en materia de habeas corpus y el régimen propio –ley provincial Nº 333-, no prevé la instancia extraordinaria.
El Estrado, por lo demás, obró de acuerdo a esa doctrina en los casos en los cuales le fue sometido a decisión un recurso de la especie (ver autos “Partido Justicialista Hans Havelka, Pablo s/ solicita prórroga de plazos”, expdte. Nº 1011/07, sentencia del 14 de junio de 2007, registrada en el Tº XIII, Fª 272/277).
III. El partido recurrente sostiene que es arbitraria la sentencia de Cámara en cuanto afirmó, sin fundamentar sus dichos, que era insustancial la transformación de Comuna en Municipio.
El núcleo del conflicto, estriba en determinar el modo en que una situación objetiva, como es el dictado de la ley 892, impacta en la situación del Sr. Queno, quién se encontraba cumpliendo funciones como Intendente de la Comuna en el momento en que dicha norma se sancionó. Es evidente entonces que no se trata de un acontecimiento ordinario en la vida institucional de la ciudad de Tolhuin, por el contrario, nos encontramos ante un estado de cosas excepcional, en la cual se produce un cambio de status jurídico de una localidad que muta su carácter institucional, como consecuencia de la decisión del legislador, quién conciente del fenómeno jurídico que producía, destacó en el texto del precepto que se trataba de una transformación; nótese que convocó a una sesión legislativa especial a los efectos de la aprobación de la ley, calificada en el seno de la discusión como jornada histórica.
En efecto, como bien se destaca en la sentencia del Juez Electoral, el art. 1 de la ley 892 establece: “Transfórmase la Comuna en Municipio de Tolhuin, de conformidad a lo establecido en el artículo 170 de la Constitución Provincial y acorde a la base jurisdiccional establecida por las Leyes territoriales 31 y 72”.
Se trata en consecuencia de un hecho objetivo, extraordinario y sobreviviente que se produjo con posterioridad a la elección del Sr. Queno como Intendente de la Comuna y que afecta, lógicamente, en lo que aquí interesa, el curso del mandato. No cabe duda que desde una ligera apreciación formal podría sostenerse que el ejercicio del cargo sería el mismo, pero en modo alguno puede afirmarse que la modificación aludida no tiene ninguna incidencia, pues lo concreto es que el Sr. Queno fue electo como Intendente para la Comuna mediterránea, hoy convertida en Municipio.
Tal extremo no ha pasado inadvertido para el legislador, cuya valoración de la trascendencia de la situación, surge diáfana de la previsión estipulada en el art. 7 de la ley 892 que señala: “Los mandatos de Intendente y Concejales de Tolhuin, actualmente en ejercicio, continuarán vigentes hasta su finalización, respetando la voluntad popular expresada a través del sufragio universal”. Una simple lectura del texto, permite advertir la importancia que tuvo el asunto para el Poder Legislativo, al punto que se creyó necesario afirmar que el cargo para el cual había sido elegido el Sr. Queno –Intendente de la Comuna-, persistiría bajo el actual –transformación en Municipio- y el argumento para ello no fue la continuidad de la persona jurídica, sino el respeto por la voluntad popular manifestada en el sufragio.
Esta modificación implicó una variación en la personalidad jurídica de la Comuna, conforme se enfatizó en el art. 8: “Las leyes que hacen referencia a la Comuna de Tolhuin vigentes a la fecha de promulgación de la presente ley, mantendrán su validez en el nuevo Estado, mientras no sean derogadas o modificadas por otras leyes o por la presente ley, en cuanto sean compatibles con el nuevo estado jurídico de Municipio que se crea mediante esta norma legal” (el destacado no se encuentra en el original).
El debate parlamentario que diera origen al precepto, destacaba la relevancia Institucional que había adquirido el tema. A modo de ejemplo, vale memorar la palabras del Presidente de la Cámara al inicio de la sesión, en tanto dijo: “Es para mí un orgullo muy grande formar parte de este día histórico, tanto en la comuna de Tolhuin, como para todos los ciudadanos de nuestra provincia. En este orden de cosas, deseo enfatizar que esta joven provincia, a diferencia del resto de las jurisdicciones federales de nuestra patria, se conforma demográficamente y hasta el día de hoy con solo dos ciudades con rango de municipio. Y en línea con fuertes sesgos municipales de nuestra propia Constitución Provincial y lo normado en el artículo 170 y concordantes así lo establecen. Entonces, me es grato con el nuevo rango institucional que esta pujante comuna adquirirá en breve, y a partir del transcurso de esta sesión, que me cabe el honor a mí de presidir, y agradeciendo desde ya al Cuerpo, haberme permitido estos breves minutos, corresponde entonces el tiempo de homenajes” –v. Diario de Sesiones, XXIX Período Legislativo, Reunión Nº 10, 3ra. Sesión Especial, 5 de octubre de 2012, pág.3-.
A su turno el legislador Rodríguez manifestó: “La verdad que hoy es un día para festejar, independientemente de un día histórico para la provincia, fundamentalmente para la comuna de Tolhuin. Y seguramente es un día en el cual tenemos…y que hemos podido coincidir, todo el espectro político, en que este proyecto tenía que ser realidad. Un anhelo de Tolhuin que se va a cumplir justo cuando va a cumplir 40 años, la creación o el asentamiento o la comuna de Tolhuin…Yo creo que, hoy, Tolhuin tiene un gran desafío porque se transforma y pasa de categoría. Pero que ese pase de categoría también signifique el crecimiento, la transformación de la comuna de Tolhuin y que está en la responsabilidad de quienes hoy, yo confío, son los que el pueblo de Tolhuin eligió para que lleven adelante los destinos de la ciudad. Entonces, hoy me parece que es un día para marcarlo en la historia como un día de fiesta, de festejo, y donde seguramente Tolhuin va a tener la posibilidad y la herrramienta para crecer” –v. Diario de Sesiones citado, pág. 14-.
En el mismo sentido, la Legisladora del Corro apuntó: “Sin duda que esta ley significa un antes y un después en el tránsito institucional de esta comuna, al cambiar su rango y adquirir status de municipio. Vendrán nuevas configuraciones institucionales, nuevos espacios de gestión. Sin duda, también cambia la posibilidad de los recursos y con ellos la posibilidad de dar cuenta de deudas pendientes de hace mucho tiempo que merecen estos vecinos” –v. Diario de Sesiones citado, págs. 16/17-.
De lo expuesto surge claramente la voluntad del legislador plasmada expresamente en el texto legal y sus intenciones, al momento del dictado de la ley.
Y en ambos casos se advierte que se estaba creando un “nuevo estado” y que no se limitaba bajo ninguna condición el carácter institucional de las autoridades en ejercicio, frente a la creación del novel Municipio.
Entonces y en rigor, no se trata de que el Poder Legislativo no podía permitir tres mandatos consecutivos, tal circunstancia está fuera de toda posibilidad normativa, lo cierto es que se reconoció una nueva forma jurídico institucional y las autoridades que venían ejerciendo cargos, bajo la anterior forma jurídica, sabían que en la órbita de la nueva preceptiva se aseguraba la finalización de sus mandatos. Eso es todo, nada más, ninguna prohibición ni condicionamiento previó el legislador, permitiendo en consecuencia la interpretación constitucional que surge evidente y que aquí se realiza. Evidencia que resulta tal si se repara, por caso, la redacción implementada en la cláusula transitoria novena de la Constitución Nacional, en ocasión de regular similares situaciones. En igual sentido que la redacción dada a la cláusula transitoria cuarta de la Carta Orgánica del Municipio de la ciudad de Río Grande. Lo que importa aceptar que cuando el legislador pretende generar limitaciones que restrinjan derechos, lo efectúa de manera expresa.
- Las consideraciones volcadas en los párrafos precedentes, demuestran que para el parlamentario provincial la mutación de la Comuna en Municipio, implicó un hecho institucional crucial, generando un nuevo status jurídico, con atribuciones diferenciadas –v. arts. 1 a 4 de la nombrada ley 892-. Con lo cual, no puede afirmarse válidamente que en dicho pasaje no exista diferencia ontológica alguna, reduciendo la temática a una simple discusión semántica.
Que, en primer lugar se advierte que la hermenéutica concebida por el Tribunal a quo, se desentiende del plexo normativo, pues tanto el constituyente –v. arts. 169 a 187, y disposición transitoria 8º de la Constitución Provincial- como el legisferante –v. ley (t) 236, ley 231 y 892-, han tratado al Municipio y la Comuna de manera claramente diferenciada. Es un principio conocido que no se presume la inconsecuencia del legislador –ni, lógicamente, por el mismo camino, la del constituyente-, por ende es claro entonces que no puede avizorarse que se ha distinguido, irrazonablemente, ante situaciones que son idénticas. La marcada distinción constitucional y legal –amparada por la presunción indicada- impone, a quien pretenda desconocerla, la carga de fundar razonablemente los extremos de su posición.
En segundo lugar, superando ya el análisis objetivo de la normativa, es preciso remarcar que establecer que ambos entes son la misma cosa, presupone, de algún modo, no hacer mérito de la histórica lucha que han llevado adelante los Municipios a los fines del reconocimiento de sus autonomías como entidades necesarias y preexistentes a las provincias, obteniendo primero su consagración en algunas Constituciones Provinciales, v. gr. Santiago del Estero, San Juan, Salta, La Rioja, Jujuy y Córdoba (cfr. Gelli, María Angélica, “Constitución de la Nación Argentina, Comentada y Concordada”, ed. La Ley 2008, 4ta. edición, T. II, pág. 604). La definición del marco institucional Municipal se completó más tarde con el dictado, por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, del conocido precedente: “Martínez Galván de Rivademar, Ángela c. Municipalidad de Rosario” –Fallos: 312:326-, que se considera un hito fundamental en la puja por el reconocimiento de la autonomía Municipal, tomando en cuenta que dicho criterio fue sustancial a los fines de que la reforma constitucional de 1994, precisara la configuración definitiva de los Municipios con rasgos autonómicos en el art. 123 la Carta Magna –cfr. Ekmekdjian, Miguel Ángel, “Manual de la Constitución Argentina”, Ed. LexisNexis 2007. 6ta. edición, págs. 353/354- .
El art. 5 de la Constitución Nacional, permite recrear un ámbito de convicción favorable al reconocimiento de la trascendencia de los Municipios en la vida institucional de las Provincias, al punto que el Gobierno Federal se compromete a garantizar el goce y ejercicio de sus instituciones a los Estados Provinciales, en tanto estos dicten para sí una Constitución que, entre otras cuestiones, aseguren el Régimen Municipal. Sin embargo, su autonomía, conforme se adelantó, se encuentra expresamente consagrada en el art. 123 que al respecto sostiene: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” –énfasis agregado-. Ninguna referencia se hace a las Comunas.
La Constitución Fueguina, siguiendo los postulados señalados, estableció en el art. 169: “Esta Constitución reconoce al municipio como una comunidad socio política natural y esencial con vida propia sostenida en un desarrollo socio cultural y socio económico suficiente en la que, unidas por lazos de vecindad y arraigo, las familias concurren en la búsqueda del bien común. Asegura el régimen municipal basado en la autonomía política, administrativa y económico financiera de las comunidades. Aquellos municipios a los cuales se reconoce autonomía institucional podrán establecer su propio orden normativo mediante el dictado de cartas orgánicas, gobernándose conforme al mismo y con arreglo a esta Constitución” –el destacado no se encuentra en el original-.
El precepto transcripto –en sintonía con las disposiciones de la Ley Fundamental Nacional-, asegura el régimen Municipal basado en la autonomía política, administrativa y económico financiera. Estableciendo, asimismo, que los Municipios que alcancen autonomía institucional –aquellos que superen los diez mil habitantes-, se encontrarán habilitados para el dictado de sus cartas orgánicas.
El mismo artículo prescribe que la Constitución reconoce al Municipio como una comunidad socio política natural y esencial con vida propia sostenida en un desarrollo socio cultural y socio económico suficiente en la que, unidas por lazos de vecindad y arraigo, las familias concurren a la búsqueda del bien común. Como puede apreciarse, para el mismo constituyente, el ente Municipal es mucho más que sólo un conjunto de personas, pues se trata de sujetos que, amén de asentarse en un mismo lugar, se encuentran vinculados por un desarrollo común que anuda aspectos sociales, políticos, económicos y culturales. Nada dice la Constitución en este aspecto de las Comunas.
Lo expuesto evidencia que la regulación constitucional ha reconocido a las Comunas y les ha dado trascendencia, en tanto las consideró, en cierta forma, como Municipios en estado embrionario, y desde esta perspectiva las ha dotado de competencias similares a los fines de su administración. Sin embargo, se ha concebido que ese estado incipiente se supera al lograr una población estable mínima de 2000 habitantes. Este es el hito fundacional que ha reconocido el Constituyente como punto de madurez institucional, a la fines de la transformación en Municipio, y lógicamente escapa a este poder judicial, el análisis sobre el mérito de dicha asignación; máxime cuando no puede afirmarse a ciencia cierta que toda comunidad de 400 habitantes se convertirá de modo necesario y natural en una de dos mil y, menos aún, que se mantendrá la estabilidad poblacional de la misma.
Tal como lo expresé en mi voto en el precedente: «IPAUSS c/ PROVINCIA DE TIERRA DEL FUEGO s¬¬/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – MEDIDA CAUTELAR”¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬, Expte. Nº 1957/07 STJ-SDO, sentencia del 31 de octubre de2012, TOMO LXXIX Fº 63/83: la competencia del Tribunal se habilita a partir de la infracción constitucional, pues no es tarea del poder judicial declarar la inconveniencia de las normas. De seguir ese cauce estaría excediendo la competencia encomendada, sustituyendo la tarea del Poder Legislativo en la merituación del modo en que planifica y regula determinadas actividades para la sociedad.
En tal sentido, el Alto Tribunal Nacional ha destacado: “…la misión más delicada de la justicia es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los demás poderes, reconociéndose el cúmulo de facultades que constituyen la competencia funcional del Congreso de la Nación, como órgano investido del poder de reglamentar los derecho y garantías reconocidos en la Constitución Nacional con el objeto de lograr la coordinación entre el interés privado y el interés público” (Fallos: 155:248; 241:291; 272:231; 308:2268; 333:1023, entre otros).
De igual modo, es oportuno recordar que la cláusula transitoria octava de la Constitución Provincial, establece la aplicación supletoria de la ley (t) 236 a la Comuna de Tolhuin, pero sólo en lo referente a las Comisiones de Fomento.
A la luz de tales argumentos, no puede considerarse, conforme lo señala el recurrente, que Comuna y Municipio sean lo mismo, simplificándose la cuestión a un mero cambio de denominación.
- La diferenciación señalada es relevante para dilucidar el conflicto traído a decisión de este Estrado, pues bajo sus premisas, es claro que el mandato ejercido por el Sr. Queno en el período 2007/2011, fue cumplido íntegramente bajo la persona jurídica Comuna y, por lo tanto, no puede ser considerado como mandato Municipal, en tanto transcurrió y culminó bajo el régimen jurídico de la ley 231. Luego, también es elocuente, como derivación lógica de lo anterior, que la postulación cuestionada –período 2015/2019- es indiscutiblemente para el cargo de Intendente Municipal, pues se iniciará y fenecerá en el seno de la nueva persona jurídica Municipio.
En ese contexto, el mandato en ejercicio del Sr. Queno –período 2011/2015-, fuere considerado Comunal o Municipal, lo cierto es que en ningún caso se verificaría el supuesto de una doble reelección, pues constituiría o un segundo mandato Comunal, o bien un primero Municipal. No obstante, el Sr. Juez Electoral, siguiendo los postulados de la ley 892 –arts. 1 y 7-, interpretó que el nuevo status jurídico, aunado al escaso tiempo transcurrido al frente del ejecutivo hasta el momento de la sanción, implicaba considerar que ese cargo debía reputarse cumplido en la calidad de Intendente Municipal, no ya Comunal. Consecuentemente, al reputar al mandato en curso, como el primero bajo el régimen de Municipio, lo habilitó a presentarse, conforme lo prevé la regulación al respecto. Tal pronunciamiento no ha sido cuestionado por el Sr. Queno, quedando firme la decisión sobre el punto.
No puede afirmarse válidamente, entonces, que existe prohibición constitucional o legal alguna para la postulación del nombrado, pues aún bajo la plataforma fáctica consentida –esto es que el período 2011/2015 constituye su primer mandato Municipal-, se encontraría habilitado a presentarse nuevamente como candidato, en tanto el art. 180, inciso 2, de la Constitución Provincial, lo autoriza a postularse en forma inmediata a reelección y, conforme surge de las consideraciones desarrolladas precedentemente, el primer período -2007/2011- fue cumplido indiscutiblemente durante el régimen de Comunas.
- Esto, sin desconocer el meduloso análisis efectuado por la Cámara de Apelaciones en la sentencia puesta en crisis. Sin embargo, cabe afirmar que la amplitud analítica que admite la controversia, obligaba a acudir a los principios rectores que determinan la interpretación en los supuestos donde se discute el quebrantamiento de derechos fundamentales. No sólo operan en este aspecto las presunciones particulares de la Convención que tienden siempre a privilegiar la posición que mejor proteja el derecho en juego –art. 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-, sino también principios específicos del derecho electoral, que determinan que la libertad de candidaturas es la regla, razón por la cual deben examinarse en forma restrictiva las regulaciones –art. 23, inc. 2, de la citada Convención- o, en el caso, las interpretaciones, que tiendan a restringirla –v. Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso: “Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos”, sentencia del 6 de Agosto de 2008-. En el mismo sentido se pronunció la Cámara Nacional Electoral, en el precedente “Muñiz Barreto, Juan María y otros s/ impugnan candidatura a diputado nacional”, Expte. 4648/09, sentencia del 18 de junio de 2009.
Esto en modo alguno debe traducirse en que se cuestiona el modo en que el Estado, por intermedio del Poder Legislativo, ha decido organizarse en orden a los requisitos condicionantes del acceso a la función pública pues, en principio, se pueden fijar recaudos de ingreso a tales cargos –independientemente de que sea por la voluntad popular o por otro sistema-, en el marco de una reglamentación razonable y armónica con el texto constitucional –v. art. 23, inc. 2, de la Convención, y la interpretación efectuada por la Corte Interamericana en los precedentes “Yatama v. Nicaragua”, sentencia del 23 de junio de 2005, y “Castañeda Gutman”, ya citado-.
Tampoco se encuentra en tela de juicio la potestad del legislador provincial para establecer limitaciones a la reelección del cargo en el cual se centra esta disputa –Intendente de la ciudad de Tolhuin-, ni la razonabilidad para establecer ese condicionamiento que, además, valga decirlo, encuentra paralelismo con regulaciones similares en el orden local –v. art. 148 de la Carga Orgánica de la Municipalidad de la ciudad de Ushuaia, art. 111 de la Carta Orgánica de la ciudad de Río Grande y art. 126 de la Constitución Provincial- como así también en el Nacional –v. art. 90 de la Constitución Nacional-.
La sentencia cuestionada ha resuelto adoptar una posición que, frente a otras posibles, restringe en grado sumo el derecho de la parte recurrente a presentarse como candidato y el de la ciudadanía a contar con la mayor amplitud de postulantes para elegir en el ejercicio de su derecho al sufragio, ello, en contradicción con lo dispuesto por el art. 26 de la Constitución Local y la previsión expresa de diversos normas de los tratados incorporados a la Constitución Nacional por vía del art. 75, inc. 22º -v. Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 23; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. XX; Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 21; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 25; entre otras-.
Evidentemente, por la manera en que el caso fue resuelto en la instancia anterior, se parte del supuesto que las intenciones del pretenso candidato al cargo de Intendente de la Municipalidad de Tolhuin, se encuentran limitadas por el cargo de Intendente de la Comuna de Tolhuin. Es decir, que la postulación actual está condicionada por el cargo y función que desempeño. En éste esquema es que se debe interpretar el fallo cuestionado y así cobran virtud los conceptos allí expuestos, en orden a las limitaciones constitucionales de profunda raigambre republicana que proscriben reelecciones a cargos ejecutivos y cuyos conceptos y alcances teleológicos se comparten.
Sin embargo para poder sostener la prohibición a la mentada postulación, se debió haber minimizado el cambio efectuado por la ley 892, promulgada el 9 de octubre del año 2012. Esta Ley, como ya se indicó en párrafos anteriores, impactó de pleno en el plexo jurídico que regía los destinos gubernamentales de la ciudad de Tolhuin.
No reparar en ello podría llevarnos al error conceptual de utilizar una argumentación que oscile, en un ir y venir de la mirada, por las distintas normas que regulan la vida institucional de las Comunas y de los Municipios, aplicando indistintamente sus respectivos efectos como si se tratase del mismo objeto de valoración.
Comuna no es lo mismo que Municipio y prueba de ello es el esfuerzo soberano de los representantes constituyentes en denominarlos de distinta manera. Que sentido tiene, sino, denominar objetos de manera diferente si en rigor se pretende predicar lo mismo respecto de ellos. Y los agravios introducidos por la parte recurrente hacen pleno anclaje en ésta situación (fs. 358 “V.-La Municipalización de Tolhuin… ¿poco importa?), no obstante la llamativa inadvertencia efectuada por el titular del Ministerio Público Fiscal, en tanto consideró que el recurso nada argumentaba al respecto.
Así la ley 231 que claramente se ocupa de la pertinente regulación sobre las Comunas, cuya existencia jurídica en la Provincia se encuentra huérfana de objeto de regulación, ante la inexistencia actual de esa forma gubernamental de organización, no es igual a la forma gubernamental prevista para los Municipios.
La posibilidad de regulación gubernamental de las instituciones que conforman los Municipios prevista en el artículo 180 de la Constitución de la Provincia, viene dada por una sola circunstancia: la posibilidad del dictado de su propia Carta Orgánica. Con lo que se advierte entonces que en el ámbito Provincial el estatuto del poder constitucional para los Municipios se encuentra diferenciado, según un dato objetivo y material aportado por el dictado de su reglamento institucional denominado Carta Orgánica.
Por ello, no resulta aceptable asumir el caso como la posibilidad de un tercer mandato consecutivo, ya que como quedo en evidencia y viene resuelto en la primera instancia, el cambio legalmente producido provocó un quiebre en la conformación institucional que permite diferenciar los ámbitos normativos y las voluntades populares que en ambos contextos fueron convocados a participar.
Finalmente puede apreciarse que, si no se advierte la sustancial diferencia entre una Comuna y un Municipio por su evidente conformación normativa y la esencial importancia que a nivel Constitucional se le otorga a las segundas, el asunto sólo quedaría reducido a cuestiones de lenguaje, ámbito en el cuál puede resultar entonces aceptable la confusión de roles que su propia denominación implica, ya que en éste contexto llamar Intendente a una persona da lo mismo en ambas situaciones y en consecuencia se avizora fácilmente que la misma persona pretende asumir el mismo cargo por tercera vez consecutiva, extremo éste que se encuentra proscrito por el ordenamiento Constitucional y que por cierto se comparte.
Garantizado el derecho en los términos señalados, no se hace más que mantener la legítima expectativa en la postulación, en la firme convicción que, a todo evento, será el pueblo a través del sufragio, el que definitivamente hará oír su voz.
VII. Propongo, pues: 1º) hacer lugar al recurso extraordinario de casación de fs. 351/366, debiendo casarse la sentencia de fs. 261/283, y ser sustituida por otra conforme a la cual se rechaza el recurso de apelación de Propuesta Republicana – Pro, manteniéndose el rechazo de la impugnación formulada por esa agrupación política (arts. 23, 29, 30, 31 CADDHH; arts. 5, 28, 123 y cláusula transitoria novena; arts. 26, 50, 169 cctes. y sgtes.; arts. 287.1 y 295.3 CPCCLRyM); 2º) distribuir las costas en el orden causado en todas las instancias, atento a que el impugnante se podría haber creído con derecho a litigar, art. 78.2 del CPCCLRyM; 3º) hacer saber lo aquí resuelto al Juzgado Electoral de manera inmediata, encargándole practicar los pasos que fueren menester a los fines de garantizar el cumplimiento de esta sentencia debiendo, en especial, hacer difundir por los medios de comunicación la noticia de lo que aquí se decide.
VOTO DEL JUEZ CARLOS GONZALO SAGASTUME:
En primer término corresponde tener presente que las controversias que se suscitan en el marco del derecho público electoral, se encuentran muchas veces ceñidas por la premura y celeridad que el proceso eleccionario encierra en si mismo, particularidad esta que las diferencia de otros asuntos, que no menos trascendentes posibilitan la laxitud de los plazos procesales. Por ende la fatalidad de los términos a que se sujeta el caso analizado -visto que nos encontramos a escasos dos días de los comicios- ameritan la tramitación urgente que condiciona necesariamente lo procedimental, sin que ello implique soslayar el derecho de defensa de las partes, el que se encuentra debidamente resguardado con el traslado conferido y que no mereciera cuestionamiento de las mismas.
Ello sentado he de adherir a los fundamentos expuestos por mi distinguido colega pues estimo de modo coincidente que en materia de interpretación de normas “la primera regla consiste en respetar la voluntad del legislador y, en tal sentido, cabe estar a las palabras que ha utilizado. Si la ley emplea determinados términos la regla de interpretación más segura es la que esos términos no son superfluos, sino que han sido empleados con algún propósito, por cuanto, en definitiva, la misión de los jueces es dar pleno efecto a las normas vigentes sin sustituir al legislador ni juzgar sobre el mero acierto o conveniencia de disposiciones adoptadas por aquél en el ejercicio de facultades propias” -Fallos: 318:1012, considerando 3’ y sus citas-. Por ende no cabe más que compartir la hermenéutica atribuida al cuadro normativo imperante en el sub lite.
De igual modo que el juez que lidera el Acuerdo, observo que tal es la esencia del cambio de status normativo institucional de la asignación política del Municipio de Tolhuin, que hoy dicha institución encuentra cobijo y anclaje protectorio dentro de lo preceptuado por el articulo 5º de la Constitución Nacional; extremo que con creces derrumba la hipótesis de que dicha mutación jurídico política se reduce a una simple cuestión numérica.
Finalmente no pierdo de miras que la solución a la que se arriba, se entronca derechamente con el principio de que frente al silencio o ambigüedad normativo, debe estarse a favor de la amplitud del derecho electoral activo y pasivo, pues en definitiva en última instancia la palabra se encuentra en manos de la sabiduría ciudadana a expresarse en el acto electoral.
Consecuentemente cabe votar la cuestión en el mismo sentido que el señor Juez Muchnik.
Con lo que terminó el Acuerdo, dictándose la siguiente
SENTENCIA
Ushuaia, 19 de junio de 2015.
Vistas: Las consideraciones efectuadas en el Acuerdo que antecede,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
RESUELVE
1º.- HACER LUGAR al recurso extraordinario de casación de fs. 351/366 y, consecuentemente, CASAR la sentencia de fs. 261/283, debiendo ser sustituida por otra conforme a la cual se desestima el recurso de apelación de Propuesta Republicana – Pro, manteniéndose el rechazo de la impugnación formulada por esa agrupación política (arts. 29, 30, 31 CA DDHH; arts. 5, 28, 123 y cláusula transitoria novena; arts. 26, 50, 169 cctes. y sgtes.; arts. 287.1 y 295.3 CPCCLRyM) Con costas por su orden.
2º.- HACER SABER lo aquí resuelto al Juzgado Electoral de manera inmediata, encargándole practicar los pasos que fueren menester a los fines de garantizar el cumplimiento de esta sentencia debiendo, en especial, hacer difundir por los medios de comunicación la noticia de lo que aquí se decide.
3º.- MANDAR se registre, notifique y cumpla de manera inmediata, debiendo devolverse los autos al Juzgado Electoral.
Fdo.: Javier Darío Muchnik – Carlos Gonzalo Sagastume
Secretario subrogante: Roberto Kádár
Tº XXI, Fº 468/479
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